你怎么看待“平衡”？各抒己见有理着得分

公共利益”(public interest)是一个富含价值的概念。在绝大多数情况下，人们用这个词来指代政府可正当追求与实现的目标。在某种意义上，这个概念的使用往往意味着同义重复：“公共利益”就是指政府可以做的事情，反之亦然。更具体地说，“公共利益”一般被用来泛指某些 影响 所有人并受到普遍承认的利益，例如健康、安全、国防、环境。尽管如此，界定什么是“公共利益”一直是一件很困难的事情，因为在纷繁复杂的 现代 社会 ，个人利益是多样化的，且彼此之间经常发生难以调和的冲突，因而几乎不可能找到以同样方式影响所有人的“公共利益”。被拆迁户多得一点补偿，就意味着政府手里少了一点资金或开发商少赚一点利润——究竟谁的利益算得上“公共利益”？任何社会的资源都是有限的，如果它被用来提高穷人的福利，可能就意味着减少改善生态环境的投入。在社会利益高度分化的情况下，如何使“公共利益”仍然成为一个有用的法律概念？
在语义上，本文将“公共利益”等同于法律（不包括宪法）所追求的最终目标。行政法的基本目标就是公共利益的最大化，加上其相对“合理”的个体之间的分配。事实上，笔者在此将它作为“效率优先，兼顾公正”的定义。这当然并不可能消除争论，而只是将原先对什么应该是法律的基本目标之争转化为什么是“公共利益”之争，且笔者承认诸如效率和公正等基本理念之间最终仍然存在着不可调和的矛盾。笔者无意给原本已经相当混乱的概念迷宫“添乱”，但确实认为这种定义至少是方便的。笔者也无意将读者拘泥于下文所 发展 的结构，读者没有必要接受以下程式所可能带有的实体价值含义（例如多数人的利益在本文的 分析 层面上可以压倒少数人的利益）。本文的目的不是主张任何一种实体规范 理论 ，而是从 方法 论的角度澄清“公共利益”的构成。“公共利益”是行政法的基本概念，也是产生诸多误解与悖论的根源。[29] 造成混乱的主要原因是以往流行的形而上学思维方式，因而必须从方法论上加以纠正。[30]

1． 方法论的个体主义与社会功利主义
在当代法学 文献 中，一种极为流行的说法是“平衡”个人利益与公共利益。这里的“公共”在不同文献中经常发现不同的表述，如“社会”、“国家”或“集体”，但意义大同小异，都是指某个不可分化的整体。由于大多数文献完全忽略了相关概念的准确定义，这种说法已经完全失去了意义，并成了人为产生误解和悖论的温床。国家利益或集体利益变成了一种超越个人之上的东西，可以脱离个人利益的存在而存在。在逻辑上，这种方法论的整体主义很容易陷入种种不可思议的悖论，例如社会的每个人都很贫困，但社会“整体”却可以很繁荣。社会是由个体构成的，脱离个人的社会是不存在的，因而也不存在超越个人之上的“公共”利益或“集体”利益。即便是对于保障社会安定与市场繁荣而言，法律秩序提供了最普遍的集体利益，但法治的好处终究还是要体现在具体的个人身上。因此，仅强调个人利益而忽略了集体利益固然是狭隘的，但仅看到所谓的“公共”利益而忽略了其中的个体成分也同样是有害的。如此定义的“公共利益”成了无源之水、无本之木、无木之林，并往往成为掩饰专制与人治的虚壳。
    根据现代社会 科学 中的方法论个体主义（methodological individualism），“公共利益”必须以个体利益为基础，并最终落实到个体利益之上。或用数学的语言来表达，公共利益应该是个体利益的某个“函数”：
    U = f（u1, u2, ......,un）    （1）
其中公共利益（U）通常被称为社会效益或社会效用（Utility）函数，个体利益（ui；i = 1, 2, ......,n）则通常被称为个人效用函数，其中n是公共利益的 计算 过程中所包括的个体总数。
    更具体地说，这个效用函数（f）究竟应该采用什么形式？社会功利主义（utilitarianism）为个体与公共利益之间的联系提供了一种简单途径。[31] 和方法论的个体主义相一致，公共利益在此被定义为社会各成员的个体利益之和，也就是效用函数形式被定义为简单的线形叠加：
    U = u1 + u2 + ...... + un    （2）
在边沁的《道德与立法原理》和穆勒的《功利主义》相继问世后，[32] 社会功利主义构成了西方社会的道德、伦理和法律基础。社会功利主义者将国家政策的目标定义为个人利益总和的最大化。换言之，如果有两种立法选择，L1和L2，它们相应地将产生两种不同的公共利益U1和U2，那么社会功利主义就主张应采纳社会效益最大的政策。更普遍地说，如果我们把社会效益（U）作为法律（L）的函数（因为每一项个人效用函数，ui（L），也都取决于所采纳的政策），那么法学 研究 的任务就是发现“最佳”政策，L*，使得社会效用函数达到最大：
    Umax = U（L*）    （3）
显然，公共利益的最大化对应着“效率优先”原则。对行政法而言，“效率”当然不单是指行政机关的办事速度；行政权力侵犯公民权利的速度越快，其对社会效益的损害就越大。因此，“效率”是指立法政策的实现将给社会各成员带来的利益去除成本之和。由于立法目标必须通过行政程序才能实现，而行政程序不可避免地具有成本，因而法律还必须设计可行的行政程序，使行政成本（包括行政机构超越与滥用职权的可能性）降至最小。行政效率就是指在单位时间与成本下所取得的社会净收益，而“效率优先”就是指这种公共利益的最大化。
2.  社会功利主义的 问题
    自从成为西方 哲学 与法学的“正统”理论之后，社会功利主义一直受到不同学派的挑战。首先，功利主义对公共利益的定义并不能完全令人满意，因为人与人之间的相互作用是如此复杂，以至公共利益未必能被简单理解为个体利益的线形叠加。例如法律秩序的存在是市场 经济 得以运行的前提条件，因而使市场交换中的每一个人都直接或间接地得益；没有它，市场经济所要求的广泛合作行为就不可能持续下去，或更广义地说，人类就不可能维持繁荣与安定的生活。法律秩序给社会所带来的利益在相当程度上可被认为是社会各成员所获利益的总和，但仍未必能被完全分解为各个个体利益，因而不能完全表示为它们的线形叠加——换言之，可能存在非线形的剩余项。可以说，除了在操作上的方便之外，没有什么理由把社会效用函数定义成个人效用函数的线形叠加。尽管如此，这个定义仍然是有用的，况且也很难设计出一个更合理与简便的计算方式。[33] 作为方法论个体主义的一个体现，它至少清楚表明了社会中每个个体的利益都是公共利益的平等组成部分这一思想，从而有助于祛除“公共”或“集体”这类概念所经常带有的虚幻的形上学幽灵。
其次，社会功利主义还存在着众多技术上的问题。最显然的是，“功利”是否可能被计算以及如何计算。功利主义理论假定，世界上几乎任何事物（包括人的生命）的价值都可以根据某个统一的标准被折合成可被用来相互比较的数字，但这在现实中无疑是困难的，尤其是同一件事情的意义对不同的人而言可以有很大的差异。[34] 另外，衡量某件事对一个人的“功利”并不是一时的快乐或痛苦，而是对这个人整个一生的长期影响，而要计算这些复杂影响几乎是不可能的。再次，“公共利益”（即社会功利）的计算中究竟应该包括哪些个体的利益（例如是否应包括未出生的胚胎的利益或已故者的名誉）？[35] 对于这些问题，功利主义本身并不能给予任何答案。然而，尽管存在着这些问题，功利主义还是为法律与政策的制订提供了一种基本思路。毕竟，许多困难并不是功利主义理论所独有的；功利主义确实未必能做到准确预测一项政策的复杂社会影响，但其它方法在分析具体问题中的思维往往还远不及功利主义清晰。就和丘吉尔首相所描述的民主体制一样，功利主义虽然在完美主义者眼里可能是很“糟糕”的，但至今还没有哪一种学说或方法能在法律分析中替代它。
最后，除了技术上的问题之外，功利主义所认定的社会效益的价值目标还面临着更为根本的挑战：在某些情形下，根据功利主义学说所推论的主张可能不符合基本的公正理念。应该指出，功利主义暗含着社会平等的天然倾向。从高官到平民，不论人的身份、地位或权势如何，每个人在功利主义的等式中都一律只有同等的一份（见等式（3））。正是在这个基础上，边沁提出了“最大多数人的最大幸福”这一原则。[36] 在一个经济不平等的社会中，这项原则可以对改善贫困人口的境遇发挥相当积极的作用。设想有一个富人和一个穷人组成的两人世界，现在要决定是否应当设计一项累进制纳税政策，要求富人交纳10元，并转移支付给穷人。如果这10元对穷人的边际效益（marginal utility）超过了富人——这是一个一般都会满足的条件，那么功利主义就将赞成这项税收法案。由此可见，社会功利主义完全可能支持“劫富济贫”的政策。
然而，社会功利主义的平等化倾向也正是问题的根源。在第二次大战以后，功利主义受到了以社会契约论为首的自由主义的激烈批评。以罗尔斯的《正义论》为代表，[37] 批评的焦点是功利主义原则忽视了社会公正，因为虽然公共利益由个体利益构成，功利主义原则仍然允许集体无限制地超越或压制个人。只要社会其他成员所获得的快乐将超过个人所承受的痛苦，那么政府就可以通过立法去强迫个人为社会作出牺牲。这固然不是功利主义创始人的原意，但功利主义的逻辑使这类明显不公的强制措施合法化与合理化。功利主义问题在最近半个世纪才受到广泛关注，并因此而受到了严重质疑与挑战。问题的核心是功利主义似乎只强调效率，而未能兼顾公正。[38]

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公正，平均。